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Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: X Puntata

Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: X Puntata

“… sors non est aliquid mali, sed res, in humana dubitatione, divinam indicans voluntatem” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

3. A Futura Memoria

Si potrebbero individuare delle regole che evitino, per quanto possibile, la presenza di attori multiruolo. La figura del general contractor (l’impresa capocommessa, anche privata, con compiti di responsabilità e funzione para-pubblica) è una delle soluzioni che vengono definite più efficienti perché tende ad imputare ad un soggetto unico, esterno alla Pubblica Amministrazione, la responsabilità di risoluzione dei problemi tecnici, gestionali, finanziari, ecc. Dalla nostra ricerca si è visto che questo ruolo è stato usualmente svolto da aziende pubbliche o a PPSS che, all’interno di un circuito decisionale garantito politicamente, svolgono contemporaneamente varie funzioni, comprese quella di moltiplicare le iniziali previsioni di spesa e di mediare tra gli interessi in campo.

La soluzione non dovrebbe essere quella della moltiplicazione dei controlli per il duplice motivo che sarebbe inutile e allungherebbe i tempi di realizzazione. Tornerebbe utile la soluzione proposta nel 1993 dall’allora ministro per la funzione pubblica Sabino Cassese: prevedere in ambito normativo e comunque formale dei limiti di spesa per categorie di opere ed acquisti e far scattare controlli sostanziali a posteriori nei casi di sforamento. Il vantaggio potrebbe essere duplice perché si eviterebbero i controlli preventivi con grande risparmio di tempo e si garantirebbe a posteriori un controllo di qualità e di efficienza sulla spesa. Nulla esclude che le imprese aggiudicatarie possano essere quelle garantite politicamente; ma almeno si eviterebbe un pactum sceleris tra chi eroga i fondi o bandisce un appalto e chi è tenuto ad eseguire l’opera: finora ciò ha comportato la moltiplicazione delle spese, l’allungamento dei tempi di realizzazione, talvolta una pessima qualità dell’opera. Punto cruciale sarebbe la predisposizione dei limiti minimo-massimo di spesa. La proposta era quella di farli scaturire da un calcolo statistico medio dei costi storici. Si potrebbe aggiungere una postilla: verificare i costi analoghi per acquisti ed opere (quando possibile) effettuati da imprese private per privati. Tutto ciò per sottolineare che tutte le soluzioni regolative che si possono proporre rischiano di essere inutili perché il problema risiede nelle relazioni sistemiche tra attori (pubblici e privati) abituati a prassi di collusione.

3.1. Gli Indicatori di Policy

Le dimensioni di analisi sono tre: a) mercato; b) pubblica amministrazione; c) livello politico-discrezionale, che include gli interessi rappresentati. Sono una costruzione analitica del ricercatore che predefinisce delle funzioni. Queste, nella realtà esaminata, sono state spesso ritrovate frammiste nei singoli attori.

A) Il Mercato

La prima cosa da verificare è la sorte che potranno avere le aziende pubbliche o a PPSS. Si deve verificare, cioè, se continueranno ad esistere società capocommessa delegate al controllo totale della spesa, della progettazione, dei sub-appalti. La rinuncia a soggetti economici parapubblici sarebbe un segnale evidente che una parte della discrezionalità da noi illustrata tenderebbe a diminuire.[1]

Parallelamente, si deve verificare lo stato di efficienza e di competitività delle aziende private che agiscono nel settore; badando, in particolare, che non vengano espunte aziende estere. In realtà, all’interno di questo settore a problema si aggiunge problema: la dimensione media delle aziende europee che agiscono nel settore delle costruzioni è di gran lunga maggiore di quelle nazionali. La loro presenza rischia di mettere in difficoltà le ditte italiane: ma dovrebbe essere salutata come occasione per gli attori-impresa di contribuire a creare quelle arene competitive di cui abbiamo constatato l’assenza. Non si vuole magnificare il codice etico comportamentale delle imprese estere ma non v’è dubbio che eventuali meccanismi protezionisti che venissero richiesti ed ottenuti dalle imprese italiane rischierebbero di ricreare, magari a diversi livelli, una situazione di conservazione dell’esistente.

Analogamente va verificata la quota parte dell’imprenditoria nazionale che progetta di (e riesce ad) inserirsi sui mercati esteri. Il moltiplicarsi di aziende valide porterebbe ad un ampliamento della concorrenza anche sul mercato interno, creando le premesse per imporre criteri di efficienza invece che di lottizzazione. Non ultimo ci sarebbe più spazio per una progettazione tecnica che abbia il posto dignitoso che merita.

B) La Pubblica Amministrazione

Il secondo importante indicatore è il ruolo che verrà dato all’amministrazione (statale e locale) per proceduralizzare le scelte; ma ancor più per tesaurizzare competenze stabili. Bisognerà valutare, cioè, se all’amministrazione sarà dato il compito di predisporre parte importante dell’agenda dei governi sulla base della pregressa e non risolta serie di problemi. L’amministrazione come memoria storica a garanzia che la discrezionalità decisionale non sia allo stesso tempo discrezionalità nello scegliere arbitrariamente policy issue e magari inventarne di nuovi. Sul punto vale la pena di soffermarsi.

Gli attori di mercato hanno sempre potenziali concorrenti, anche internazionali, che possono indurre innovazione e cambiamento. È uno stimolo assente per la pubblica amministrazione. Appare difficile che in pochi anni le amministrazioni siano in grado di diventare, anche tramite le loro burocrazie tecniche, centri di riferimento per le scelte di programmazione e di progettazione visto che sono delle arene dove altri soggetti operano in assoluta libertà. Una soluzione potrebbe essere quella di coinvolgere di più il mondo accademico e scientifico; tenendo presente, tuttavia, che oltre alle idee anche gli interessi economici camminano sulle gambe degli uomini e delle donne, fossero anche universitari.

Quale che sia la soluzione istituzionale adottata, è importante che: 1) siano assenti attori particolarmente forti (politici, sociali, economici) in grado di condizionare le scelte degli altri; 2) siano fissati limiti temporali tassativi per ogni fase decisionale; 3) siano previste sanzioni automatiche (per es. il decadere del finanziamento).

C) La Discrezionalità Politica

È difficile dettare regole di comportamento a soggetti discrezionali per definizione. Si può solo auspicare una rappresentanza palese di interessi sociali ed economici dato che la chiarezza dell’origine dell’input è di per sé elemento di democrazia. Per il resto, è evidente che l’agire politico assume le forme più varie. Però, si possono suggerire alcuni indicatori del dibattito nelle assemblee elettive per valutare la presenza di un atteggiamento da problem solving. Nella discussione su decisioni urbanistiche e di opere pubbliche: a) si sa o non si sa quanto denaro spendere? b) alla somma disponibile viene accoppiato un elenco preciso di opere? c) vengono ammesse deroghe? d) la discussione è volta a definire più i contenuti degli interventi o il meccanismo di decisione futuro?

Quanto maggiore sarà l’indeterminatezza della proposta e l’insistenza sulle regole di decisione futura, tanto più probabilmente ci troveremo di fronte ad un tipico atteggiamento da politics: lotta per il controllo delle risorse a scapito della volontà realizzativa.

3.2. Alcune Questioni di Metodo

L’approccio che abbiamo scelto è particolarmente utile quando: a) si ha interesse ad esaminare il comportamento di un certo numero di attori, predefiniti in relazione stabile tra di loro; b) si ipotizza che una certa arena o un certo tipo di decisioni (oggetti di decisione) siano influenzati da certi attori o da certe relazioni di attori e si vuole verificare la fondatezza dell’ipotesi.

Il rischio è che, esaminando un numero limitato di decisioni per un lasso di tempo non sufficientemente lungo, si dia qualità di rete decisionale stabile ad attori solo occasionalmente relazionati: il ricercatore, cioè, attribuirà valore obiettivo a definizioni ipotetiche iniziali che si auto-confermano. L’unico strumento di controllo che si può utilizzare è l’osservazione degli attori rispetto alla definizione dell’oggetto stesso. Si effettua cioè una doppia operazione logica: da un lato di definisce (ad opera del ricercatore) l’oggetto dell’indagine; dall’altro si osserva quale è la qualità del rapporto con questo oggetto-definizione da parte di una serie di attori intervenienti ed interagenti tra di loro. Facciamo un esempio. Nel caso palermitano il ricercatore di primo livello ha cercato di capire cosa sia successo attorno al problema del risanamento della costa di sud-est. L’esame degli avvenimenti che si sono svolti intorno alla definizione iniziale ha mostrato come la tendenza era quella di sviluppare, invece, un piano urbanistico, peraltro abbastanza consistente. In casi come questo conviene esaminare gli attori, gli interessi e le modalità che caratterizzano questo sostanziale spostamento dell’asse centrale della ricerca. Soprattutto quando, come in questo caso, il network di attori lascia di fatto insoluto il problema primario (la discarica a mare) che senso comune avrebbe voluto come il primo problema da affrontare e risolvere.

A) Il Sistema Oppositivo

Per le modalità logica della ricostruzione del network proponiamo la definizione di sistema oppositivo o sistema delle opposizioni. Si utilizza il termine oppositivo perché a livello logico l’affermazione di identità (l’attività più semplice e distintiva possibile) avviene sempre per opposizione e differenziazione rispetto a qualcosa o a qualcuno. Il metodo, cioè, tende ad isolareoggetti definitori (per come gli stessi attori ci hanno portato a definirli) semplici e per questo efficacemente esplicativi. Si può fare qualche esempio: si afferma di essere bianchi (si decide di dare l’informazione che si è bianchi, scegliendola tra le varie opzioni d’identità possibili) perché ci sono i neri che vengono così utilizzati per la propria definizione, oppositiva e differenziale, di identità. Oppure ci si definisce del nord rispetto ad altri che invece abitano al sud: nord\sud, bianco\nero diventano così categorie soggettive qualitative e non descrittive. 

Si può anche dare il caso che non sia possibile rilevare un’opposizione-differenziazione; in questi casi si constata un’identità logica. Cioè, l’ipotesi del ricercatore si sovrappone alla definizione data dagli attori, identificandosi con essa. In questi casi, tuttavia, corre l’obbligo di una doppia verifica allo scopo di eliminare un eventuale errore di prospettiva, dato che è difficile che l’ipotesi iniziale del ricercatore possa coincidere con quella che si evince dalle dichiarazioni o dal comportamento degli attori. Si tratta di una scelta metodologica. È stato possibile verificare come nel corso delle ricerche sul comportamento degli attori e l’uso delle interviste in profondità tale approccio diventa indispensabile per evitare che il ricercatore sovrapponga proprie definizioni a quelle date dagli attori significativi. Si tende cioè a ricostruire, per quanto possibile, un universo logico tramite le definizioni ed i distinguo che vengono proposti dagli attori e che, nella misura in cui guidano effettivamente la loro condotta d’azione, costituiscono concreti elementi di realtà. Va aggiunto che è possibile studiare i comportamenti (quindi non solo le affermazioni di un’intervista) con lo stesso sistema ricreando in laboratorio un percorso logico che, nella sintesi, possa definire e descrivere i vari processi decisionali. Nell’analisi delle organizzazioni in questi casi si usa il termine di mappe cognitive a significare i flussi decisionali per come vengono descritti ed implementati da soggetti interni all’organizzazione: evidentemente a proposito di organizzazione informale che viene comparata con quella formale per apprezzarne differenze e logiche. Con un buon grado di approssimazione è possibile fare qualcosa di analogo con l’analisi delle decisioni nelle reti di attori: si individuano decisioni ricorrenti traducibili in percorsi logici e in base a questi è possibile interpretare e talvolta predire il comportamento futuro. Si tratta di un metodo che utilizza alternativamente la rilevazione empirica delle scelte effettuate e l’analisi delle dichiarazioni.

A ricerca effettuata, tendenzialmente, è possibile definire un sistema di lettura delle dichiarazioni in base alle quali predefinire i comportamenti futuri. Infatti, le dichiarazioni ufficiali o anche le interviste in profondità tendono ad essere affermazioni d’identità, e cioè di ruolo, all’interno di una rete di attori con una valenza specifica e ben individuabile.

B) Universo Convenzionale

Si arriva quindi ad un universo convenzionale ricostruito tramite le definizioni ed i comportamenti degli attori in relazione all’oggetto e agli altri attori relazionati a quell’oggetto. Il riferimento epistemologico è a Claude Levi-Strauss che applicò la lezione di Roman Jakobson all’antropologia[2]: è un meccanismo logico che gli umani usano per separarsi e distinguersi tramite una serie di opposizioni logiche. Applicandolo al comportamento si osserva come l’attore, singolo o collettivo, concepisce una parte della realtà come negatrice di un lato fondamentale della sua identità costitutiva. Per questo motivo metterà in atto un comportamento oppositivo. Avrà, cioè, una strategia atta a ricreare la realtà iniziale per mantenere quell’equilibrio tra le sue componenti interne (omeostasi). L’individuazione da parte del ricercatore di questa dialettica degli attori con l’esterno porta a rilevare le loro componenti costitutive fondamentali, indispensabili per ricostruire strategie ed identità. La qualità delle relazioni stabili costituisce il network. Ci si ritrova con delle unità logiche ben definite ed appunto opposte. Un insieme di diadi (dotate di semantica autonoma; seppure temporaneamente solo nel rapporto reciproco) le quali possono essere organizzate in un universo di significati più ampio tramite un procedimento molto simile a quello utilizzato da Levi-Strauss per l’analisi dei miti amerindi.

Qualsiasi schema logico-semantico ha delle aporie interne; si fonda cioè su degli assunti di partenza non dimostrati[3]che possiamo chiamare identità perché presuppongono di classificare in maniera identica (isomorfa) una serie di elementi che secondo altre classificazioni potrebbero essere invece considerati differenti[4]. Sulla base di questo assunto qualsiasi affermazione o rappresentazione della realtà può essere analizzata con tecniche che ne mettono in rilievo le peculiarità con le quali si organizzano concetti ed idee. Cioè: si stabiliscono le tassonomie e le classificazioni (formazioni di classi). Quindi, lavorando sulle unità di analisi (diadi di opposti) possiamo ottenere insiemi aggregati cui dare un significato coerente.

La presenza all’interno del procedere logico dell’uomo di luoghi mitici (luoghi mentali che presentano come un unico aggregato elementi potenzialmente distinti) non risparmia gli scienziati. Il richiamo a Werner Karl Heisenberg [1991] vale per l’impossibilità di definire le caratteristiche del sistema se si appartiene a quel sistema. In altre parole, gli stessi strumenti di osservazione e di indagine del ricercatore tendono a predeterminare un sistema di variabili e di significati del lavoro di classificazione. Per lo scienziato sociale gli strumenti di osservazione sono costituiti dalle interviste e dal materiale documentario più vario. Ma vi sono altri due livelli: la issue indagata e le stesse categorie di classificazione della realtà, sub specie di disciplina scientifica[5]. Mentre per le interviste ed il materiale documentario valgono le generali regole di “trattamento”, per quello che riguarda la scelta del campo di osservazione (disciplina scientifica, issue) si può solo sperare di essere a conoscenza dei suoi limiti-caratteristiche in base a cui vengono selezionate ed organizzate le informazioni. Infatti, sia la scelta dell’oggetto che della disciplina scientifica predetermina la serie di opposizioni logiche (tra le tante possibili); esse, le opposizioni, emergeranno come risultato naturale attraverso lo strumento di osservazione.

Proviamo a spiegare quello che abbiamo detto ripercorrendo in poche righe l’andamento della ricerca. Abbiamo individuato alcuni attori che hanno avuto un comportamento di negazione/opposizione di altri attori (attuali o potenziali) di mercato creando così un luogo dove le interazioni non erano di mercato. Quindi in primo luogo abbiamo delle diadi oppositive reali (attori non di mercato\attori – veri o potenziali- di mercato). La frequenza di questi attori non di mercato nell’area di policy ha creato un luogo di non-mercato (discrezionalità politica): quindi siamo in presenza di una logica di sistema; di un frame che ci fa interpretare le strategie degli attori. Di quelli che rimangono nell’area possiamo inferirne l’identità, utile per eventuali e successive indagini ed interpretazioni: la loro strategia diventa co-estesa sul piano logico alla loro identità se (da verificare) manterranno lo stesso comportamento nel tempo. Tuttavia, dato che la libera concorrenza in quest’area di policy non c’era (e forse non c’è mai stata) l’inserimento concettuale (mercato\non mercato) si qualifica come proposta esterna da parte del ricercatore il quale, attraverso la sua griglia, sceglie un angolo visuale contribuendo a creare un sistema di relazioni.

Il nostro approccio ha un limite, evitabile a certe condizioni. Avendo ricostruito i processi decisionali tramite la rete degli attori intervenienti abbiamo ottenuto un universo convenzionale autoreferente sul piano logico perché, a valle, avrà espunto elementi esterni a quel sistema di relazioni. Siamo in grado, quindi, di seguire l’oggetto ed il suo parziale modificarsi ma non sempre di prevederne la scomparsa quando avviene per cause esterne. È un limite serio alla capacità predittiva. Nel nostro caso per es., siamo stati in grado di capire il sistema di relazioni attorno agli investimenti pubblici ma non avevamo colto i segnali di una loro crisi dovuta oltre che all’esaurirsi delle risorse finanziarie anche alla fine di quel sistema politico fondato su quei partiti che lo rendevano possibile; fatto salvo il possibile riprodursi delle stesse logiche in forma diversa[6].

Un rimedio forse c’è. Poco sopra abbiamo citato Il caso e la necessità di Monod [1970]. Possiamo dire che l’approccio applicato in questa ricerca si colloca dal lato del caso perché registriamo i cambiamenti che intervengono nelle relazioni degli attori confidando che una diacronia ben progettata sia sufficiente a farci capire le costanti. Si tratterebbe allora di aggiungere delle ricerche sul versante della necessità individuando, quando possibile, i nuovi statuti di utilità (per tutti gli attori) che possono presentarsi a causa di un mutamento della realtà circostante. Ricerche che potremmo definire di ecologia del sistema. Il tema non è di facile gestione perché la questione principale (la definizione del sistema) presenta, come abbiamo visto, serie difficoltà epistemologiche dato che presuppone la capacità di rilevare le variabili esterne rilevanti e la loro possibile variazione nel tempo. Talvolta, però, un po’ di empiria può soccorrere. Probabilmente su questioni limitate lo studio incrociato delle caratteristiche degli attori e dell’ecosistema di riferimento può portare a risultati soddisfacenti.

Bibliografia

AAVV 1987, Livelli di realtà (a cura di Massimo Piattelli Palmarini), Milano: Feltrinelli

Bucher B. 1981, “Ensembles infinis et histoire-mythe. Inconscient structural et inconscient psycho-analytique”, in L’homme, XXI (1981).

Heisenberg W. 1991, Indeterminazione e realtà, Napoli: Guida Editori

Monod J. 1970, Il caso e la necessità, Milano: Mondadori

Note


[1] Nota del Dicembre 2019: Nei decenni successivi, per scelta politica, alle società capocommessa pubbliche e para-pubbliche, si sono sostituite quelle private. Il risultato negativo è stato analogo: costi eccessivi, tempi di realizzazione spesso non rispettati.

[2] “…Jakobson gli sarà d’aiuto per mettere a punto il suo metodo di indagine strutturalista, che sfocerà poi nella creazione dell’antropologia strutturale la quale si basa sul principio per cui i fenomeni socio-culturali sono funzione delle strutture inconsce che ad essi sottostanno, principio, questo, che è il risultato dell’osservazione di popolazioni tribali e dello studio strutturale dei loro miti e rituali, i cui elementi fondanti, come i fonemi di una lingua, danno origine, per trasformazioni binarie opposizionali, alla varietà storica delle culture, l’insieme di questi elementi costituendo quella “struttura” inconscia (invariante) che sta a fondamento comune di ogni istituzione sociale.”

[3] Il XX sec. è stato dominato da questa consapevolezza epistemologica anche in campi diversi dalle scienze sociali; cfr. i “Teoremi di incompletezza” di Goedel: “In ogni formalizzazione coerente della matematica che sia sufficientemente potente da poter assiomatizzare la teoria elementare dei numeri naturali … è possibile costruire una proposizione sintatticamente corretta che non può essere né dimostrata né confutata all’interno dello stesso sistema.”

[4] È l’approccio di Matte Blanco. Ho trovato interessante l’articolo di un’allieva di Levi-Strauss [Bucher 1981] che ha applicato l’epistemologia dello psicoanalista cileno alla visione che gli europei del XVI sec. avevano degli abitanti del Nuovo Mondo sulla base dei loro (degli europei) pregiudizi; ne viene fuori una rappresentazione bizzarra.

[5] Questo è il senso di un bellissimo volume [AAVV 1987] che pubblica gli atti di un Convegno del 1978: studiosi di diverse discipline furono chiamati a definire la realtà attraverso gli strumenti della disciplina della quale erano specialisti. 

[6] Nota del Dicembre 2019: l’affermazione cautelativa contenuta nel rapporto del 1996 ha trovato riscontro nel comportamento delle imprese private che hanno acquisito le aziende pubbliche nei diversi settori, essendo venuti a mancare controlli e verifiche, anche se previsti, da parte di organismi pubblici: la Telecom privata ha dissanguato il ricco patrimonio accumulato dal monopolista pubblico ad esclusivo beneficio degli azionisti di riferimento che si sono succeduti; i concessionari autostradali hanno incamerato profitti trascurando la manutenzione; i proprietari dell’ex Italsider, e cioè dell’ex Ilva, hanno provocato danni ambientali ed alla salute trasferendo risorse finanziarie su conti correnti personali all’estero, ecc. Ciò significa che il campione era significativo e che la comparazione era stata in grado di individuare una logica di sistema che informava tutti gli attori, pubblici e privati.

[7]Traduz. frase apertura:”Il caso non è un male: è la manifestazione della volontà divina quando l’uomo è indeciso.” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

Indice

I Puntata (Premessa; Introduzione: a) Alcuni temi della letteratura; b) I case-study esaminati; Bibliografia; Note).

II Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.1. Genova: le Colombiadi; 1.2. Roma Capitale; Bibliografia; Note).

III Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.3. Palermo: una costa lunga decenni; Bibliografia; Note).

IV Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.4. Torino: Il Palazzo di Giustizia; 1.4.1. Alcune comparazioni tra il caso torinese e quello palermitano; Bibliografia; Note).

V Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.5. Lo stadio di Cagliari; 1.6. Firenze: il caso Fiat- La Fondiaria; Bibliografia; Note).

VI Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.7. Alcune Considerazioni; 1.8. Italia ’90;Bibliografia; Note).

VII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1. Le caratteristiche dell’Area di Policy; 2.1.1. Aziende Pubbliche e PPSS;Bibliografia; Note)

VIII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1.2. La Società Civile; 2.1.3. I Partiti; 2.2.Politica, Economia, Identità Sociale; Bibliografia; Note)

IX Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.3. Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione; Bibliografia; Note)

X Puntata (Capitolo 3. A futura memoria; 3.1. Gli indicatori di policy: a) il mercato, b) la pubblica amministrazione, c) la discrezionalità politica; 3.2. Alcune questioni di metodo: a) il sistema oppositivo, b) universo convenzionale; Bibliografia; Note)

Nato nel 1955, Laurea in Scienze Politiche. Al suo attivo pubblicazioni a stampa, progetti e rapporti di ricerca, missioni di lavoro in Venezuela, Russia, Ucraina, un lungo soggiorno di studio e lavoro negli Stati Uniti.

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