Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: IV Puntata

Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: IV Puntata

“… sors non est aliquid mali, sed res, in humana dubitatione, divinam indicans voluntatem” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

1.4. Torino. Il Palazzo di Giustizia.

Nel 1970 l’amministrazione comunale presieduta dal Dc Porcellana nomina una commissione per una soluzione unitaria al problema degli uffici giudiziari su cui insistono soprattutto giudici ed avvocati. La commissione ha una forte caratura istituzionale; ne fanno parte esponenti della Giunta comunale e alti magistrati; durante il suo operato (1970-75) entra in stretto contatto con il ministero e si riunisce 2\3 volte l’anno. La sua strategia è quella di prefigurare una soluzione definitiva e di individuare le fonti finanziarie possibili. Viene data per scontata l’ubicazione nel centro storico, richiesta soprattutto dagli operatori della giustizia torinese che proprio in centro hanno i loro studi professionali. La vicenda si snoda lungo l’arco di 20 anni (1970\1990), permette di vedere all’opera amministrazioni di colore diverso (a predominanza democristiana, di sinistra, monocolori PCI, pentapartito) e di fare delle comparazioni significative. Vediamo di riassumerle.

1) La relativa stabilità delle amministrazioni in carica non sembra abbia comportato un effetto particolarmente positivo sulla velocità del processo: dopo 20 anni dall’ipotesi iniziale la realizzazione del progetto è tuttora in corso^[1]. 2) Non sembra che abbiano giocato negativamente questioni amministrative e procedurali. Fin dall’inizio fu costituita una commissione composta dalle categorie interessate e dagli uffici preposti alla realizzazione; ed in seguito si poté usufruire di una procedura del tutto elastica (concessione ad una società). 3) Non vi sono stati problemi finanziari dato che i fondi per l’edilizia giudiziaria erano disponibili. 4) Si è potuto registrare, talvolta, un’accelerazione del processo decisionale in vista delle tornate elettorali; ma senza esiti decisivi. 5) La burocrazia tecnica ed amministrativa del comune sembra aver avuto un ruolo secondario lungo l’arco di tempo considerato.

Le osservazioni precedenti confermano l’aleatorietà di alcune categorie interpretative, talvolta prese a prestito da contesti politico-sociali del tutto diversi. Ci si riferisce, in particolare, alla questione delle procedure e della stabilità politica che qui infatti non hanno avuto particolare importanza. Ai nostri fini è necessario rilevare che gli uffici comunali non hanno avuto un ruolo di programmazione e di direzione; a conferma che le decisioni venivano prese in luoghi (i partiti soprattutto) esterni all’istituzione. Piuttosto, potrebbe essere interessante riflettere sui diversi modi con i quali è avvenuta questa eterodirezione.

Durante la prima fase (1970\75) l’amministrazione a guida democristiana scelse la soluzione più semplice: sottovalutando i problemi urbanistici propose una collocazione all’interno del centro storico, gradita agli operatori della giustizia, soprattutto gli avvocati ben rappresentati dal loro Ordine. Nel Rapporto di ricerca che ricostruisce il caso si sottolinea come tale soluzione, a vantaggio degli interessi immobiliari, non sia stata presa su pressione di questi. Possiamo presumere, quindi, che la DC abbia semplicemente svolto un ruolo di rappresentanza d’interessi diffusi di cui era la legittima espressione.

Nella fase successiva, dopo un periodo di latenza, l’amministrazione a guida PCI (sindaco Novelli) decise di proporre una soluzione del tutto diversa: allocazione al Campo Volo seguendo una vocazione pianificatrice che vedeva questa scelta inserita in un progetto urbanistico più ampio; segnale, anche, di un ricercato accordo con il Grande Interlocutore, la Fiat, che in quell’area decentrata doveva realizzare un centro direzionale. La soluzione alla fine svanisce sia perché la Fiat deciderà in maniera diversa sia perché la stessa amministrazione fatica a portare avanti una scelta avversata da parte importante degli interlocutori interessati: avvocati e parte dei magistrati. Questa fase amministrativa è caratterizzata da una certa rigidità dell’amministrazione, protesa a disegnare sulla carta la proposta di una Città Ideale sottovalutando o volendo sottovalutare gli interessi coinvolti. Il fallimento di quella esperienza può essere addotto anche a cause esterne (per es. la fine dei governi di solidarietà democratica, la svolta sindacale e produttiva della Fiat) ma riteniamo che riflettere sulla vocazione dirigistica dall’amministrazione nel periodo 1975\80 è particolarmente interessante.

La tradizione comunista, specie a Torino, è figlia della modernità industriale da cui traeva la vocazione alla programmazione ed alla meccanica perfezione. Da essa riceveva identità e mappa cognitiva: come ogni formazione sociale i comunisti trasferivano la razionalità dall’arena in cui erano nati (in questo caso: la produzione industriale) a quella politica; con il rischio di concepire solo destinatari sociali dei programmi e non anche interlocutori: essenziali non tanto o non solo per generali principi democratici quanto per elementari e realistici rapporti di forza. Per le caratteristiche stesse di questo procedere, l’interlocutore naturale appare la Fiat, l’altro grande attore razional-programmatorio. La Giunta, e per essa il PCI, cerca di fare di questo rapporto uno strumento di legittimazione^[2]; con il limite inevitabile che la razionalità giocata a questi fini ha corso il rischio di diventare fine a se stessa e non una via per la realizzazione dell’obbiettivo urbanistico.

La programmazione urbanistica, anche se condivisibile sul piano ideale, per la mancanza di alleati si rivelerà inefficace. Vi era l’idea che potesse diventare governo delle utilità degli attori sociali anche a scapito della perfezione dell’output sistemico (con la rinuncia al decentramento) ma gli interessi privati in gioco hanno espresso una loro incomprimibile autonomia e Novelli cambierà strategia nel secondo quinquennio della suo mandato di sindaco, scegliendo di entrare in conflitto con l’assessore all’urbanistica. 

È importante riflettere sui limiti di qualsiasi dirigismo e della stessa pianificazione urbanistica in Italia. Concorrono vari fattori; non ultimi: a) il fatto che le amministrazioni pubbliche, a qualsiasi livello, hanno spesso scarse tradizioni di efficienza e di programmazione; b) il maggior peso politico e sociale della rendita immobiliare rispetto ad altri paesi europei. Ciò non giustifica la rinuncia sic et simpliciter alla programmazione: sarebbe sbagliato sul piano amministrativo e di governo, improponibile sul piano scientifico perché non risolverebbe alcunché, politicamente schierato a favore degli interessi privati con maggiore forza contrattuale^[3].

Tornando al caso di Torino: la situazione si sbloccò definitivamente con la scelta di un’area semi-centrale e la scelta di una Società del gruppo IRI (Edil-pro) in qualità di capo-commessa, anche dietro sollecitazione del Ministero di Grazia e Giustizia, erogatore dei fondi necessari ed attore sollecito lungo l’arco dei 20 anni. Alla Società venivano date in concessione tutte le facoltà necessarie per progettare e dare in appalto la costruzione dell’edificio.

Come in altri casi, la società pubblica si configura come punto di equilibrio degli interessi coinvolti (partiti politici in primo luogo). Pur di procedere lungo questa strada l’Edil-pro non esita ad estromettere ditte estere dalle gare e di ammettere nel gruppo di progettazione tecnici graditi al PCI, ormai all’opposizione. Non per questo la velocità di realizzazione ne guadagna anche se su questa strada l’obiettivo sembra ormai a portata di mano. Recenti inchieste giudiziarie a proposito della Edil-pro sembrano confermare questo ruolo di cerniera tra interessi di partito: in questo senso non pare che ci siano grandi differenze rispetto al caso genovese.

Questo processo decisionale può essere letto come l’affermazione di un interesse concreto (migliorare l’agibilità di aule ed uffici giudiziari) supportato da categorie forti perché socialmente legittimate (gli operatori della giustizia torinese). Nell’arco degli anni la formulazione del problema ha assunto contorni e sfumature diverse; ma il contenuto costante è rimasto sempre e comunque quello espresso fin dai primi anni ’70. In questo senso, le operazioni politiche ed amministrative che tendevano ad inquadrare la questione in scenari di volta in volta diversi si sono dovute arrendere di fronte all’evidenza di una questione che riceveva dal nucleo stabile delle lobby (appunto: avvocati e magistrati) una diuturna riformulazione a proprio vantaggio o a contrasto di un supposto svantaggio. Per es., nell’ipotesi del decentramento gli avvocati vedevano un loro declassamento professionale oltre che un eventuale e non dimostrato disagio fisico. È stata quindi la vittoria di interessi stabili e concentrati della società civile.

Il risultato finale è stato possibile, e compatibile con le modalità decisionali del sistema politico, tramite: 1) una formula urbanistica di compromesso (una zona semi-centrale), 2) un ministero in grado di promettere la soluzione di alcuni problemi finanziari e logistici (rendere agibili due carceri in dismissione), 3) una società del gruppo IRI che svolge l’usuale ruolo di garante degli equilibri tra i partiti e gli interessi da essi rappresentati affinché i vantaggi economici possano essere equamente distribuiti. Potremmo anche dire che mentre il contenuto (dove e cosa costruire) è stato tendenzialmente appannaggio degli interessi civili in gioco, la forma (come procedere) sia stata appannaggio del sistema politico secondo modalità probabilmente generalizzabili nell’Italia degli anni ’80. La forma, per es., prevedeva l’esclusione a priori di aziende estere e la collaborazione professionale aggiuntiva di tecnici progettisti indicati dai partiti. Quale fosse l’utilità tecnico-realizzativa di un gruppo di progettisti così nominati e legittimati è difficile capire. Si capisce molto bene, invece, il loro ruolo di potenziali referenti nel caso di conflitti sopravvenienti tra le ragioni di una corretta sistemazione urbanistica e la rappresentanza di interessi politicamente protetti; e le conseguenze negative sull’efficienza di sistema e delle imprese italiane se a priori venivano escluse quelle estere.

1.4.1. Alcune comparazioni tra il caso torinese e quello palermitano

Il caso torinese presenta delle analogie con il caso palermitano (un interesse privato tendenzialmente vincente) e, allo stesso tempo, se ne distacca in maniera decisa. La comparazione tra le due situazioni può aiutarci a dare sostanza a due sistemi politico-sociali dove i ruoli degli attori appaiono profondamente diversi.

Il caso palermitano si caratterizza per un controllo privato ab esterno del processo di decisione ufficiale. Prendendo spunto da un problema concreto si riformulava l’agenda: da un iniziale problema ambientale si andava verso progetti urbanistici di grande importanza, anche economica. L’attore dominante è l’azienda ed i suoi interessi; gli altri attori sembrano tendenzialmente subordinati. Sembrava di assistere quindi ad una recita senza soggetto, visto che tutto convogliava verso uno scopo preciso. La circostanza che tradizionalmente a Palermo la questione urbanistica ha espresso interessi forti e difficilmente collocabili all’interno di una dialettica pluralista e democratica avvalora la tesi di un set di attori che reiterava procedure relazionali consolidate. Peraltro, l’espansione urbanistica non poteva che andare in quella direzione geografica per una elementare questione di spazi disponibili. Colpisce, quindi, che lo scopo vero (l’espansione urbanistica) fosse stato fin dall’inizio occultato dietro un altro obiettivo: provvedendo in tal modo a caratterizzare la modalità (molto poco limpida) con la quale il problema veniva formulato. Considerato come ha proceduto il processo di decisione palermitano, peraltro non concluso, possiamo anche qui parlare di una lobby della (e nella) società civile (l’impresa ed i suoi interessi) che riesce ad influenzare tutti gli altri attori. La differenza con Torino attiene non solo alla forza del potere di condizionamento ed alla sua pervasività: maggiori nel caso di Palermo. Ma nelle sue stesse modalità: pubbliche nel caso di Torino versus pressioni e intimidazioni solo presumibili nella ricerca da noi esaminata nel caso di Palermo.

Fin dall’inizio a Torino l’issue formalizzata è caratterizzata dall’obiettivo vero (i nuovi uffici giudiziari) rispetto ai quali tutti gli attori, con modalità diverse, intervengono per perseguire i loro scopi: 1) le amministrazioni comunali succedutesi, con diverse strategie spiegabili in gran parte con le differenti vocazioni politiche delle maggioranze di cui erano espressione; 2) l’Ordine Forense, presente insieme alla magistratura in una commissione mista, ha mostrato con chiarezza i suoi obiettivi contrastando, quando riteneva necessario, proposte lesive degli interessi rappresentati; 3) i magistrati hanno fatto sentire le loro voci, talvolta anche a seguito di un dibattito interno non sempre unanime; 4) la stessa Fiat, presente per una parte del processo, decide con chiarezza e nettezza mostrando di assumersi le responsabilità delle sue scelte.

Siamo in presenza quindi di una dialettica democratica della quale si può discutere l’esito finale (l’affidamento all’Edil-pro) anche sotto l’aspetto dell’efficienza; ma l’ambito locale ha mostrato inequivocabilmente l’intelligibilità delle posizioni. In aggiunta, ha mostrato come i differenti attori avevano differenti strategie (perché differenti erano gli interessi) tale che l’osservatore esterno può descriverle appunto come distinte, seppure talvolta coincidenti.

L’ambito esterno, poi, interviene in maniera differente. Nel caso palermitano, mentre si aspettava che le decisioni locali permettessero il successivo invio di finanziamenti statali, l’impresa provvedeva a proteggere i suoi interessi sul territorio pilotando, in varia forma, la partecipazione di altre aziende nazionali al concorso di idee che avrebbe portato all’affidamento dell’incarico. Nel caso torinese, anch’esso teatro di decisioni locali foriere di successivi finanziamenti statali, gli interessi in gioco direttamente economici non erano espressi da aziende locali interessate alla progettazione ed alla costruzione. È invece una società del gruppo IRI, caldamente consigliata dal Ministero di Grazia e Giustizia, che provvede a regolare il gioco a favore\sfavore. 

Qui c’è una parziale coincidenza con il caso genovese: anche lì una società del gruppo IRI provvede a regolare il traffico degli interessi. La differenza attiene all’ammontare della spesa preventivata (molto maggiore a Genova) ed all’attività di pressione delle aziende genovesi che, in un momento di crisi generale della città, l’ultima cosa che vogliono è di rimanere escluse da buone occasioni di guadagno.

Sul piano dell’efficienza, con qualche riserva per il tempo impiegato, il paragone va a favore del caso Torino; specie se si osserva che il problema che avrebbe dovuto essere risolto a Palermo (risanamento ambientale) era (ed è) in una scala delle priorità civili particolarmente urgente. Certo molto più che non un nuovo palazzo di giustizia, pur utilissimo.

In sintesi si può dire che la comparazione dei due casi mette in rilievo la cogenza di interessi stabili e ben strutturati della società civile, con una grande differenza circa la rispettiva area di influenza: non solo, o non tanto, sulle issue esaminate (che hanno valenza sistemica diversa nei due casi) ma altresì sul comportamento, l’identità, la strategia degli altri attori. Questi nel caso torinese si mantengono distinti, seppure potenzialmente alleati; nel caso palermitano, invece, sembrano subire una tale forza di pressione dall’attore principale da non emergere chiaramente come portatori di interessi autonomi.

Note

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^[1] Il primo cantiere è stato aperto nel 1990 e la struttura è entrata in funzione nel 2001.

^[2] È necessario ricordare la Conventio ad excludendum che riguardava il Partito Comunista Italiano.

^[3] Negli anni ’80 si sviluppò un dibattito, voluto soprattutto dal PSI, che verteva sulla necessità di eliminare molti vincoli regolativi anche in campo urbanistico.

Indice

I Puntata (Premessa; Introduzione: a) Alcuni temi della letteratura; b) I case-study esaminati; Bibliografia; Note).

II Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.1. Genova: le Colombiadi; 1.2. Roma Capitale; Bibliografia; Note).

III Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.3. Palermo: una costa lunga decenni; Bibliografia; Note).

IV Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.4. Torino: Il Palazzo di Giustizia; 1.4.1. Alcune comparazioni tra il caso torinese e quello palermitano; Bibliografia; Note).

V Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.5. Lo stadio di Cagliari; 1.6. Firenze: il caso Fiat- La Fondiaria; Bibliografia; Note).

VI Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.7. Alcune Considerazioni; 1.8. Italia ’90; Bibliografia; Note).

VII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1. Le caratteristiche dell’Area di Policy; 2.1.1. Aziende Pubbliche e PPSS; Bibliografia; Note)

VIII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1.2. La Società Civile; 2.1.3. I Partiti; 2.2.Politica, Economia, Identità Sociale; Bibliografia; Note)

IX Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.3. Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione; Bibliografia; Note)

X Puntata (Capitolo 3. A futura memoria; 3.1. Gli indicatori di policy: a) il mercato, b) la pubblica amministrazione, c) la discrezionalità politica; 3.2. Alcune questioni di metodo: a) il sistema oppositivo, b) universo convenzionale; Bibliografia; Note)