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Stato di diritto e stato di eccezione: i Dpcm alla prova

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Stato di diritto e stato di eccezione: i Dpcm alla prova

Siamo quasi al volgere di un anno dall’inizio dell’emergenza sanitaria deliberata dal Consiglio dei Ministri lo scorso 31 gennaio, concretatasi per le nostre vite con il DPCM dell’otto marzo a cui è seguito il confinamento generale. A dispetto degli auspici e delle aspettative iniziali di molti, l’emergenza si è rivelata essere uno stato di eccezione permanente che ci vede ancora chiusi in casa. L’ultimo Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri Giuseppe Conte, datato 14 gennaio, fa séguito ad altri ventidue e sarà seguito di nuovo a breve, richiama gli otto decreti-legge che si sono succeduti dal 23 febbraio in poi; in realtà quelli emanati per l’emergenza quest’anno sono stati ventisette ma molti riguardano misure economiche, scuola e altre questioni connesse.[1]

Al di là delle considerazioni di tipo politico o epidemiologico, le critiche giuridiche sono state molte e altrettanti sono stati coloro che hanno avallato la gestione per DPCM. Tra gli ultimi è da annoverare Gustavo Zagrebelsky; tra i primi – inter aliaSabino Cassese, Antonio Baldassarre e Annnibale Marini, tutti e quattro giudici emeriti della Consulta. Tuttavia la “normativa” d’emergenza è passata alla prova di due giudici ordinari: il Tribunale di Roma[2] e il Giudice di Pace di Frosinone[3], nonché di diversi tribunali amministrativi che si sono espressi su questioni connesse, come l’obbligo vaccinale in Calabria e nel Lazio o l’obbligo della mascherina per i bambini della scuola primaria.[4]

Da ultimo è stato proprio il Tribunale di Roma a dire la sua con un atto che ordina il rilascio di un immobile in affitto nel centro storico della capitale dopo che l’affittuaria, un’imprenditrice, non era riuscita a pagare il canone nei mesi di chiusura, denunciando un calo di fatturato di più del 70%. Il giudice, prima ancora di passare a esaminare il merito (rinviato a una prossima udienza), aspetto che comunque qui non è rilevante, si chiede se la tesi dell’imprenditrice – secondo cui il mancato guadagno, e quindi il pagamento del canone, sarebbe dovuto a una situazione di forza maggiore inevitabile e imprevedibile – sia condivisibile o meno. Ebbene ha ritenuto di no, perché il mancato guadagno deriverebbe non dalla crisi sanitaria in sé, ma dall’insieme delle norme che l’hanno governata incidendo anche sulle attività economiche: va prima di tutto esaminato dunque se questo complesso normativo sia legittimo o meno. Diciamo da sùbito che il responso è negativo.

Così il tribunale inizia a valutare la legittimità dei DPCM nel loro insieme, considerandone gli aspetti comuni, e poi infine verificando se presi casualmente uno a uno il teorema quadra. Lo fa riprendendo inizialmente, persino testualmente, gli argomenti utilizzati dalla precedente sentenza del Giudice di Pace di Frosinone, quando in luglio il magistrato si era pronunciato sul ricorso di un cittadino multato per non aver rispettato il confinamento. Trattandosi il DPCM di un atto amministrativo, il giudice ordinario non può annullarlo né lo può rimandare al giudice costituzionale, ma lo deve semplicemente disapplicare. Essendo così accaduto, la malcapitata imprenditrice romana si trova in certo qual modo senza giustificazioni per i mancati introiti e tantomeno per la sua insolvenza! Se però astraiamo dal caso e dal suo infausto esito concreto, l’ordinanza dà importanti argomenti a discapito dell’intero impianto normativo a base della gestione emergenziale.

Sia a Roma che a Frosinone si mette in evidenza come manchi il presupposto costituzionale dello stato di emergenza, a meno di non guardare agli articoli 78 e 87 della Carta sullo stato di guerra che viene deliberato dalle Camere e dichiarato dal Presidente della Repubblica. Ma, nonostante la retorica, un’epidemia virale non è certo uno stato di guerra che infatti non viene mai richiamato nella normativa emergenziale. Al contrario viene richiamato – fin dalla delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio – il decreto legislativo numero 1 del 2018 di riordino della Protezione Civile, e la stessa delibera viene poi usata per motivare ogni successivo DPCM e decreto-legge approvato. I giudici si soffermano allora a valutare se tale rimando sia giustificato e ne deducono di no. Infatti, la legge del 2018 sulla Protezione Civile non fa alcuna menzione di epidemie virali, bensì solo di calamità naturali (terremoti, valanghe ecc.) o dovute all’azione umana (come l’inquinamento).

Si domandano allora entrambi se la delega dei poteri legislativi al Governo secondo gli articoli 76 e 77 della Costituzione – richiamati sempre come motivazione nella normativa emergenziale – sia corretta, e ne concludono altrettanto negativamente citando Cassese e altra dottrina autorevole. La delega non può essere un assegno in bianco senza principi né criteri direttivi precisi, peraltro al solo capo dell’esecutivo; quindi nessun DPCM può avere forza di legge, nonostante l’opinione contraria di una minoranza di giuristi come Zagrebelsky. In ogni caso, sia il giudice romano che il frusinate concordano sul fatto che – anche fosse stato emanato un decreto legislativo – questo non avrebbe potuto imporre il confinamento generalizzato di chiunque al proprio domicilio, giacché tale misura può essere esercitata solo nell’ambito dell’azione penale. L’articolo 16 della Costituzione (altro richiamo usato in alcuni decreti-legge) secondo cui si può limitare la libertà di movimento per motivi sanitari, non può essere inteso come reclusione generalizzata di tutti: va inteso invece –secondo una sentenza della Consulta del 1964 – come limitazione all’accesso a certe aree, riferito cioè ai luoghi e non alle persone.

Il giudice di Roma si spinge oltre e – concluso che i DPCM violano sia la legge che la Costituzione – passa a esaminarne la legittimità sul piano delle altre motivazioni, ritenendoli viziati da eccesso di potere per carenza di motivazione. Il magistrato evidenzia come manchi anzitutto qualcosa. Un atto amministrativo dovrebbe trarre la sua forza dalla legge, mentre i DPCM si legittimano per lo più per relationem, cioè richiamando i precedenti DPCM e i verbali del Comitato Tecnico Scientifico, in tutti i casi altri atti amministrativi. Pur essendo una modalità lecita, buona parte dei verbali cui si rifanno sono segreti e vengono pubblicati quando ormai la scadenza dello stesso atto è prossima. Il problema era stato sollevato già dal TAR del Lazio che, all’inizio di dicembre, si era espresso su un ricorso contro l’obbligo della mascherina in classe per i bambini della scuola primaria. Il TAR ha imposto all’Amministrazione di produrre i verbali del CTS entro trenta giorni per poter procedere nel merito.[5]

Il giudice di Roma va ancora oltre e si mette a leggere i verbali pubblicati, così da poter stabilire se a monte delle scelte prese vi sia stata un’adeguata istruttoria e valutarne poi la ragionevolezza. Rileva che i verbali pubblici e consultabili riportano spesso asserzioni tautologiche e non sufficientemente spiegate, spesso persino contraddittorie: un distanziamento e un limite massimo di persone in certi locali commerciali e non in altri quali i mezzi di trasporto, e in altri ancora come le scuole addirittura l’interdizione totale. La difficoltà di risalire al filo logico che ha portato a certe conclusioni rende quindi impossibile al giudicante esercitare in pieno il suo sindacato. Se cioè i verbali del CTS sono segreti, o non sono chiari e decifrabili nei loro ragionamenti e conclusioni, resta difficile valutare non solo la legalità dei DPCM ma anche se siano stati rispettati i principi di ragionevolezza e di equilibrio nelle misure prese.

Sembrerebbe insomma, a sentire i giudici, che nell’ultimo anno l’Italia sia stata governata da una sola persona, con provvedimenti oscuri nelle motivazioni e illogici nei contenuti, legittimati da rimandi poco chiari a verbali di commissioni tecniche ma non alla legge, rifacendosi a principi costituzionali inesistenti e avvalendosi di deleghe inconsistenti. Senz’altro è un bello stress test per un regime democratico, dove nocciolo essenziale – secondo gran parte dei pensatori liberali – è che ci si possa riconoscere in delle procedure condivise che diano legittimità alle decisioni politiche qualunque esse siano. In quest’ottica il richiamo spesso orgoglioso alla presunta alterità dei dispotismi orientali, anche nell’affrontare questa pandemia, appare piuttosto debole ed entra ancora più in crisi dal momento che l’Italia è prima al mondo per rapporto morti su abitanti. Ciononostante lo stato d’eccezione non è ancora finito e pare ben lontano dal concludersi.


[1] http://www.governo.it/it/coronavirus-normativa

[2] Ordinanza del Tribunale di Roma del 16 dicembre 2020, R. G. 45986/2020.

[3] Sentenza del Giudice di Pace di Frosinone del 15-29 luglio 2020, n. 516.

[4] https://www.milleavvocati.it/provvedimenti-giudiziali-dpcm/

[5] Ordinanza TAR Lazio del 4 dicembre 2020, REG. RIC. n. 09122/2020.

Classe 1990, nato e cresciuto a Roma dove ho preso la maturità scientifica. Laureato in filosofia con una tesi sull'ideologia in Marx. Fascinato dal marxismo e poi dal cristianesimo; vorrei aver vissuto nella Prima Repubblica ma mi accontento di questo simulacro di Paese, che comunque apprezzo avendo vissuto a lungo all'estero. Studio relazioni internazionali a Roma Tre.

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