La diffidenza degli Usa verso la Corte Penale Internazionale
Sono passati circa due anni da quel settembre 2018 in cui John Bolton, ex Consigliere per la Sicurezza Nazionale di Donald Trump, illustrò la linea dell’amministrazione Trump riguardo la Corte Penale Internazionale di fronte alla Federalist Society di Washington D. C. Esattamente un anno dopo si dimetteva (o veniva licenziato, a seconda delle versioni) per divergenze politiche con il Presidente in materia di politica estera: Bolton rappresentava gli antipodi strategici rispetto all’isolazionismo trumpiano.
I due erano entrati in conflitto su vari fronti. In Venezuela Bolton aveva convinto infaustamente Trump ad appoggiare Juán Guaidó; in Corea del Nord aveva ventilato il regime chang eentrando in contrasto con la linea dialogante presidenziale; contro l’Iran aveva quasi fatto partire un attacco aereo poi bloccato in extremis, ma è comunque riuscito nell’intento di ritirare gli USA dal JCPOA negoziato da Obama nel 2015 e dal trattato del 1987 sulle armi nucleari a media gittata. Bolton, che ha avuto una lunga carriera di high civil servant, è stato ambasciatore all’ONU sotto Bush jr. e ha fortemente appoggiato l’intervento in Libia, quello in Siria – osteggiando poi il ritiro desiderato da Trump – e ha ostacolato la pacificazione con i talebani afghani. Un tipico neocon repubblicano della vecchia scuola, che mostrava affabilità con Bush ma molto meno con il tycoon. Ciononostante, Trump avrebbe sottoscritto quel lungo discorso sulla Corte Penale Internazionale probabilmente fino all’ultima virgola, e in effetti la linea presidenziale seguita nei successivi due anni è stata conseguente anche dopo la sostituzione del suo Consigliere.
La CPI è l’ultimo ritrovato in materia di giustizia penale internazionale, creata con lo Statuto di Roma del 1998 e attivata dal 2002. Ad essa aderiscono 123 Stati che equivalgono a poco meno dei due terzi della comunità internazionale. Non tutte i membri delle Nazioni Unite fanno parte della Corte dunque, la quale da Statuto ha giurisdizione sui cittadini di Stati parti e sugli Stati parti: ciò vuole dire in pratica che può indagare su cittadini di Stati parti che commettono crimini in Stati non parti, e su cittadini di Stati non parti che commettono crimini sul territorio di Stati parti.
Si può ben immaginare come ciò possa aver provocato delle critiche al suo operato, aggravate da una giurisprudenza tendente a estenderne la giurisdizione in casi dubbi. Fu il caso di Al Bashir, ex Presidente del Sudan (Stato non parte allo Statuto) accusato di crimini molto gravi tra cui il genocidio e ricercato dalla Corte; la vicenda era complicata dal fatto che il procedimento era stato attivato su iniziativa di una risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, dei cui membri permanenti peraltro soltanto Regno Unito e Francia sono parti allo Statuto di Roma. Si pose il problema quindi se una risoluzione promossa dal CdS obbligasse gli Stati (membri e non) a collaborare con la Corte, fino al punto da costringerli a venir meno ai loro obblighi di diritto internazionale non riconoscendo, ad esempio, l’immunità dei Capi di Stato stranieri ricercati dai giudici. Per una parte della dottrina è dubbio persino che, in assenza di una risoluzione, la Corte possa costringere gli stessi Stati parti a venir meno ai loro obblighi di diritto internazionale consuetudinario. Esistono altri casi che vengono presi a esemplificazione di questa critica, come quello della deportazione dei Rohingya dal Myanmar (Stato non parte) al Bangladesh (Stato parte): i giudici decisero di avere giurisdizione perché almeno un tratto della condotta criminale si era svolto sul territorio di uno Stato parte.
Da questi brevi esempi è facile capire la ritrosia di una potenza come gli USA ad aderire alla CPI, a meno di non essere sicura di poterla controllare utilizzandola attraverso le risoluzioni del CdS come nel caso di Al Bashir. Non solo però le potenze sono restie ma anche tanti altri Stati, soprattutto africani, che in maniera speculare la accusano di essere uno strumento a servizio delle potenze occidentali per controllarli.
Invero proprio il Sud Africa, il Burundi e il Gambia avviarono nel 2017 la procedura di recesso, nel primo caso bloccata da un giudice interno e solo per il Gambia conclusasi. Molti altri tuttavia minacciano di seguirne l’esempio. Nel suo discorso John Bolton gioca proprio su questa interpretazione, presentando il tribunale come uno strumento dell’ideologia globalista dell’Unione Europea.
Egli vanta che gli USA abbiano negli anni stipulato trattati bilaterali con circa 100 Paesi per proteggere i cittadini americani da eventuali indagini della Corte, ma si rammarica che ciò non sia stato possibile con quelli dell’Unione Europea: «where the global governance dogma is strong». Effettivamente non è facile contraddirlo se si dà un’occhiata alla mappa degli Stati membri: quelli cosiddetti occidentali più quelli dell’Est Europa assommano da soli a 43, cui se ne aggiungono 28 latino-americani e caraibici; il totale di 71 fa un po’ meno dei due terzi dei membri. Gli Stati Uniti firmarono lo Statuto sotto la presidenza Clinton, ma non lo ratificarono per la forte opposizione di Bush jr e per la stessa ritrosia di Clinton alla fine del suo mandato.
Per il resto il discorso di Bolton fa leva sul classico armamentario ideologico del conservatorismo statunitense. L’uditorio cui si rivolge non a caso è un’associazione di diritto e studi politici che racchiude «conservatori e libertari», dove per questi ultimi si intende sostenitori dello Stato minimo e dell’individualismo. Bolton insiste sul fatto che la Corte non segua la rule of lawe la separazione dei poteri, che estenda la sua giurisdizione oltre il consenso degli Stati, oltreché sulla sua presunta inefficienza (avrebbe speso troppo e incarcerato troppe poche persone), obiezione quest’ultima tipicamente anglosassone.
Ma ciò che a Bolton sta a cuore è la definizione dei crimini – in particolare quello di aggressione – da lui ritenuta troppo vaga, al punto da potersi ritorcere come un’arma politica contro le missioni degli USA all’estero; Bolton si chiede anche se la missione che uccise Osama Bin Laden in Pakistan, o gli attacchi in Siria per proteggere bambini innocenti dalle armi chimiche, o le azioni di Israele per difendersi in innumerevoli occasioni possano essere considerate aggressioni. Per Bolton ovviamente non lo sono; ma la retorica svela un altro timore non così irrealistico. Siccome la Palestina è ammessa come Stato parte (pur non essendolo in effetti), la Corte potrebbe decidere di indagare sui crimini commessi nei suoi territori occupati dallo stato ebraico: un’investigazione di questo tipo è in corso e a oggi è attesa la pronuncia sulla sua ammissibilità. La tesi di Bolton su un pericolo universalista cui il multilateralismo potrebbe portare è palese:
The next obvious step is to claim complete, universal jurisdiction: the ability to prosecute anyone, anywhere for vague crimes identified by The Hague’s bureaucrats.
Se Trump sarà stato sicuramente d’accordo su questa premessa, avrebbe dissentito su alcune conclusioni. Il Presidente uscente ha sempre rifuggito una risposta interventista in alternativa al multilateralismo, cosa che invece Bolton rivendica con vigore:
History has proven that the only deterrent to evil and atrocity is what Franklin Roosevelt once called “the righteous might” of the United States and its allies – a power that, perversely, could be threatened by the ICC’s vague definition of aggression crimes.
Tuttavia, nonostante l’ex Consigliere sia stato dimissionato, la storia gli ha finora dato ragione almeno sulla CPI, dal momento che le misure intraprese da Trump di recente sono state coerenti. Oltre a interrompere con la Corte la cooperazione che Obama aveva avviato durante il suo mandato, l’amministrazione uscente ha introdotto sanzioni per la sua Procuratrice Generale Fatou Bensouda e un altro funzionario, che sono diventati personae non gratae e i loro beni potranno essere sequestrati. Le misure – arrivate a due anni dal fatidico discorso di Bolton – giungono a pochi mesi dalla fine dell’era Trump, e ad altrettanti pochi dopo la decisione della Camera di appello che ha ribaltato la decisione preliminare sul caso Afghanistan. Il procedimento, avviato nel 2017 dalla Procuratrice Bensouda, è teso a indagare gli eventuali crimini commessi da vari attori – inclusi gli Stati Uniti – nell’ambito della guerra in Afghanistan, dal 2003 in poi, anno in cui Kabul è entrata a far parte dello Statuto. Inizialmente respinto con la motivazione, per molti d’opportunità, che una tale indagine non servirebbe gli interessi della giustizia, è stato ammesso dalla Camera di appello la scorsa primavera con la possibilità concreta che militari statunitensi vengano perseguiti.
Seppure è tutto da vedere che un’indagine penale internazionale contro un cittadino statunitense possa avere qualche effettivo risvolto, la faccenda sarà di nuovo una cartina al tornasole sull’approccio alle relazioni internazionali della nuova amministrazione. Gli analisti sono perlopiù dubbiosi che Biden possa arrivare allo stesso livello di cooperazione con la Corte di Obama, il quale ha rappresentato il massimo che l’area progressista e multilateralista potesse esprimere; ma allo stesso tempo sono abbastanza certi che le sanzioni verranno rimosse. Con l’indagine sull’Afghanistan in corso, nessun presidente americano che voglia anche solo sperare di essere rieletto potrebbe consentire che dei militari connazionali vadano a processo di fronte a un tribunale internazionale. Va considerata inoltre la preoccupazione di Israele, la cui posizione influenza l’elettorato ebraico statunitense, per le indagini in corso nei territori palestinesi occupati. Mentre la CPI sta evidentemente cercando di accreditarsi agli occhi della comunità internazionale con indagini su qualche pezzo da novanta, la postura tenuta da tutte le amministrazioni statunitensi e dalle altre potenze è piuttosto ostile: per ora gli unici convinti suoi sostenitori sembrano essere proprio gli europei, Francia e Regno Unito in testa.
C’è anche un’ampia società civile organizzata che sostiene l’operato della Corte, composta da migliaia di ONG cui essa stessa si affida direttamente per propagandare le sue istanze e ottenere supporto di vario tipo, ad esempio segnalando situazioni su cui investigare. Ne è un caso la recente investigazione, accolta dalla Procuratrice Bensouda ma ancora in fase iniziale, sui presunti crimini commessi nei confronti degli Uiguri – popolazione turcica di religione musulmana – nella regione cinese dello Xinjang. Gli Uiguri, che potrebbero essere stati sottoposti a deprivazione della libertà personale e assimilazione forzata anche attraverso la sterilizzazione e il controllo delle nascite, sarebbero stati deportati dal Tajikistan e dalla Cambogia (Stati parti allo Statuto) fino in Cina; cosa che – secondo le due ONG denuncianti – farebbe rientrare il caso nella giurisdizione della Corte in maniera del tutto analoga a quella della deportazione dei Rohingya.
Ma non è solo la sovranità della Cina o degli Stati Uniti a essere messa in dubbio, perché anche la Russia – come gli altri due non parte allo Statuto – rischia di essere coinvolta in un’inchiesta. La Procuratrice sta proseguendo con l’investigazione su presunti crimini commessi in Ucraina e in Crimea dal 2014 in poi – cioè dall’inizio del conflitto nell’Ucraina orientale e dall’annessione russa della Crimea – grazie a una dichiarazione di collaborazione che l’Ucraina ha sottoscritto pur non essendo parte allo Statuto: l’inchiesta è in fase abbastanza avanzata e potrebbe finire presto al vaglio della Camera per il giudizio preliminare.
