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Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: I Puntata

Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: I Puntata

“… sors non est aliquid mali, sed res, in humana dubitatione, divinam indicans voluntatem” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

Premessa

Agli inizi degli anni ’90 un amico e collega, ordinario di Scienza della Politica, mi chiese di comparare alcuni processi decisionali locali riguardanti la realizzazione di opere pubbliche e la progettazione urbanistica di ampie aree urbane. Gli oggetti studiati erano differenti, redatti da ricercatori differenti[1], di durata differente ma tutti collocabili negli anni ’80, talvolta con inizio nel decennio precedente. Dopo un anno consegnai il lavoro che portava la data del 1993. L’ho rivisto una prima volta nel 1996 quando ho inserito nella comparazione la mia ricerca sul processo decisionale nazionale relativo ai Mondiali di Calcio del 1990[2] e poi ancora nelle settimane scorse per la pubblicazione sul sito. 

Il lavoro fu molto faticoso per la eterogeneità dei testi e degli autori. Progressivamente ho ridotto il grado di complessità delle ricostruzioni salvando solo le dimensioni di analisi comparabili, in modo che gli item logici avessero una loro significatività nella varianza. È come se avessi operato una darwiniana selezione della specie abbandonando quei segmenti peculiari dei singoli casi; a valle avevo i sopravvissuti che avevano superato il vaglio ed abitavano un ambiente con le sue proprie caratteristiche ecologiche. Ne è venuto fuori un ragionamento coerente che leggerete sotto forma di racconto: percorsi logici che sembrano storie. Nel cap. 3 i riferimenti allo statuto epistemologico applicato: un mio contributo perché le analisi dei processi decisionali possano essere valutate secondo i criteri generalizzabili della ricerca scientifica. 

Nell’Introduzione troverete una spolverata del dibattito politologico italiano degli inizi degli anni ’90 riguardante la corruzione e l’appropriazione delle risorse pubbliche da parte dei partiti politici; sempre nell’Introduzione ragiono sull’approccio di alcuni autori che si occupavano di processi decisionali e di reti di attori: un modo per dare l’idea del parere che avevo maturato attraverso le ricerche sul campo e la successiva elaborazione. I case-study sono al Cap.1, l’elaborazione politologica che nasce dalla comparazione la trovate al Cap. 2. 

All’inizio di ogni puntata una citazione da Sant’Agostino (in nota la traduzione): l’avevo trovata in un libro sulla Teoria del Caos molto in voga agli inizi degli anni ’90 e mi sembrò perfetta per illustrare il mio punto di vista sulla maledizione delle aree di policy dominate da attori forti destinate a replicare sempre le stesse dinamiche senza portare alla soluzione dei problemi.

Durante la revisione ho inserito dei link, quasi tutti a Wikipedia; riguardano anche aziende, persone, soggetti politico-istituzionali ormai scomparsi o dimenticati: un piccolo contributo alla storia politica di quegli anni. Ho apprezzato la differenza con la situazione odierna ma le dinamiche fondamentali mi sembrano uguali per le ragioni esposte da Giovanni Belardelli sul Corriere della Sera del 12 Giugno 2019: “Quell’Italia «feudale» che emerge dalle inchieste”.

Alcuni lettori potranno trovare utile leggere di importanti dinamiche politico-urbanistiche e di investimento in opere pubbliche nelle loro città e regioni di residenza.

Infine, una notazione ambientale. L’amico e collega ordinario di Scienza della Politica che aveva commissionato il lavoro decise di pubblicare una parte delle ricostruzioni rielaborate in un volume nel quale il mio nome era presente solo come “collazionatore” dei testi. Quando nel 1996 decisi di pubblicarlo per intero lo inviai ad una rivista di Sociologia nella considerazione che cambiando ambiente accademico non avessero potuto accusarmi di plagio. Il pizzino che ricevetti dal recensore anonimo era un capolavoro: osservava che non avevo tenuto conto della letteratura precedente sul tema; ma parte della letteratura precedente era il testo che stavo sottoponendo alla Rivista, già pubblicato ed utilizzato per la riflessione di terzo livello redatta dal collega-committente. Pirandello non avrebbe saputo fare di meglio. Quando avevo chiesto perché avesse omesso il mio nome il collega aveva detto: “Tengo famiglia.” La pubblicazione gli serviva come titolo per avere il trasferimento nella sua città. Avevo ricevuto un grande insegnamento: le decisioni di molti italiani (accademici compresi) sono fondate sulla Famiglia.

Introduzione

A) Alcuni temi della letteratura

Negli anni scorsi non sono mancate ricerche ed analisi che hanno messo in rilievo ora l’uno ora l’altro aspetto della questione relativa alle caratteristiche delle decisioni politiche in tema di spesa pubblica. Per es., si può trovare una logica nell’assegnazione delle deleghe assessoriali nei comuni italiani: pur con differenze tra partiti sembra emergere una gestione equilibrata delle deleghe con valenza economica, a beneficio di tutti gli attori e con una particolare tendenza a garantire equilibri di sistema [Cazzola[3] 1991]. Oppure, si può arrivare ad un quadro coerente, anche teorico, dei fatti che hanno riempito le pagine di cronaca [Pizzorno 1992]. Altri si sono espressi con chiarezza sul fatto che le PPSS (ed in genere le imprese pubbliche) abbiano costituito per decenni un serbatoio finanziario illegale del sistema dei partiti [Sartori 1992]. Quello che però colpisce di più è il fatto che questi episodi si sono inseriti all’interno di una situazione generale che ha visto pochi meccanismi di controllo strutturale che non fosse, ma solo partire dal 1992, la magistratura penale. È come se fossero mancati contemporaneamente il mercato e lo Stato, inteso come Pubblica Amministrazione terza.

Lo stile decisionale degli apparati politico-amministrativi italiani è stato caratterizzato da una sorta di vocazione al conflitto. Rimanendo in secondo piano uno degli aspetti essenziali della decisione stessa: la soluzione del problema oggetto della contesa [Dente 1989]. Possiamo aggiungere che tale modalità decisionale appare molto vicina ad una visione stanziale dell’attività politica ed amministrativa. Perché finalizzata ad occupare spazi da sottrarre ai concorrenti di turno piuttosto che ad una concezione produttiva ed efficiente dell’interazione stessa. L’esame del tempo impiegato avviene per misurare la quantità di risorse acquisite e non per valutarne il risultato di impiego.

Le imprese private, da parte loro, non hanno avuto comportamenti dissimili. “Collusive” le definisce [Onida 1992]. Volte cioè alla creazione di cartelli piuttosto che a dare vita a circoli virtuosi di concorrenza ed efficienza. Allora, opportunamente, bisognerebbe parlare di “sistema Italia” con logiche di funzionamento attribuibili a tutti gli attori, pubblici e privati.

L'”aggiustamento reciproco” di Lindblom [1959, 1979] ha costituito la possibilità di descrivere fenomeni altrimenti ritenuti confusi e privi di logica. Se volessimo leggerlo in termini prescrittivi diremmo con un’apparente contraddizione che vuole essere soprattutto un suggerimento sul modo di trattare i problemi, piuttosto che risolverli. Questa sorta di indifferenza contenutistica è stata qualche volta criticata. Secondo alcuni studiosi l’ipotesi che tutti gli attori lungo l’iter decisionale possano poter ridefinire strategie ed obiettivi in base alle nuove opportunità di scelta che si vengono a creare significherebbe legittimare la supremazia degli interessi e degli attori più forti. In questa direzione si muovono le riserve critiche di Etzioni [1991, 1993] che per le grandi scelte propone di limitare la libertà decisionale degli attori (istituzionali e non) coinvolti. Questa tesi, quale che sia la valutazione sulla sua validità, risente di un intento prescrittivo; mentre sul piano descrittivo è forse più utile quello di Lindblom soprattutto perché non distorce l’approccio con dei “dover essere” (auspicati da Etzioni) introvabili nell’azione reale dei poteri pubblici e degli interessi privati. Tuttavia, l’approccio di Lindblom ha secondo noi un limite interpretativo.

Pensiamo che sia ragionevole sostenere che tutti gli attori tendano a riformulare obiettivi e strategie in una sorta di indifferenza valoriale. Tuttavia, è anche vero che così si rischia di sottovalutare il peso che possono avere set stabili di attori che pur non agendo come attori razional-sinottici tendono comunque a confermare alcune caratteristiche del loro comportamento. Spesso, infatti, i set stabili di attori pur procedendo mediante aggiustamenti reciproci e con una certa elasticità mostrano dei limiti cognitivi specifici che ne connotano l’identità. Tendono cioè a riproporre, talvolta a gradazione diversa, comportamenti isomorfi in base ai quali sono identificabili dall’esterno. Infatti, sia nelle organizzazioni che negli attori singoli vi è una tendenza a mantenere un certo tipo di relazioni con un certo tipo di attori; in tal modo la qualità dell’interazione tra gli attori definisce lo stesso network che ne risulta.

Uno dei modi per identificare tali comportamenti isomorfi può essere quello proposto da Heclo[4] sulle reti di attori. Precisiamo l’ambito di utilizzo di questo approccio. Se si riesce ad individuare un certo numero di attori che interagiscono più o meno stabilmente siamo in grado di individuare incrostazioni, sedimentazioni, blocchi di decisione che caratterizzano una specifica area di policy precostituendo l’esito delle decisioni: una sorta di limitazione e di autolimitazione delle scelte possibili. Per questa via l’oggetto di studio sempre più diviene il comportamento e la definizione dell’oggetto data dagli attori stessi che per la loro importanza nei processi di decisione tendono a limitare oggettivamente le alternative possibili. È necessario un periodo di osservazione sufficientemente lungo per poter arrivare alla individuazione di una valida unità di analisi, testando un certo numero di decisioni implementate per un certo numero di anni. In presenza di tale possibilità si arriva ad un risultato significativo: la definizione di oggetto della decisione tende ad autonomizzarsi dal ricercatore ed essere il risultato di un’interazione stabile che, di fatto, crea l’oggetto stesso. Qualità dell’interazione, oggetto (cioè: esito finale) e mappe cognitive degli attori tendono a sovrapporsi e ad identificarsi. In altre parole, oggetto dell’indagine diventa quasi esclusivamente l’interazione mentre l’oggetto-esito della decisione lo si ha a valle come risultato naturale e derivato.

Alla fine dell’esame comparato che qui proponiamo abbiamo avuto la sensazione di aver esaminato un’area di policy dove mancava (o era molto debole) un attore fondamentale: la pubblica amministrazione. Al contrario, ve n’era uno (o più d’uno) sovradimensionato: quello politico. Così, nel decidere quale impostazione dare alla elaborazione siamo stati indotti a privilegiare un testo ormai classico [Almond-Powell 1988]. Il motivo è che questi autori suggeriscono una chiave di lettura fondata sulla differenziazione progressiva di ruoli e funzioni come uno dei possibili indicatori del grado di evoluzione di un sistema. In realtà non sempre è possibile inferire qualcosa di preciso dalla presenza o assenza di differenziazioni perché esse possono andare in direzioni differenti in un universo convenzionale a più dimensioni ed avere pur sempre una loro validità sociale. E in ogni caso bisogna esplicitare in base a quale modello di efficienza o di valori si debba valutare come positiva o negativa la differenziazione o la mancata differenziazione di funzioni[5]. Tuttavia mettere in rilievo questo aspetto (sommatoria di funzioni in capo a pochi soggetti o addirittura ad un solo soggetto dominante) è molto utile per descrivere l’area di policy e dare l’idea di quali caratteristiche abbia.

B) I case-study esaminati

Dalla lettura dei case-study qui proposti emerge che questa differenziazione, o assenza di differenziazione, ha valenza diversa a seconda dei contesti: cioè le funzioni svolte da soggetti omologhi possono essere diverse anche in termini di quantità: più potere, meno potere. È un angolo di lettura che talvolta può diventare occasione di riflessione più generale.

Facciamo un esempio. Gli interessi della società civile trovano modi di espressione totalmente differente a Torino (classico comportamento di lobby da parte di avvocati e magistrati) ed a Palermo (un’impresa, probabilmente collegata a Cosa Nostra che caratterizza e quasi monopolizza il processo per 20 anni). Rinviamo alla lettura dell’apposito paragrafo (1.4.1.) per la comparazione tra il caso di Torino e quello di Palermo. Qui si può dire che, per il tipo di ricostruzioni effettuate, rilevare tali differenze non può non portare a valutazioni molto differenti sui due contesti di azione. Ed a inferire logiche di sistema talmente caratterizzate nella loro differenza da poter essere elemento di giudizio o pregiudizio nel caso in cui si volessero leggere ed interpretare altri avvenimenti simili.

Il nostro lavoro è stato quello di mettere in rilievo le caratteristiche dominanti di alcuni processi decisionali che, soprattutto negli anni ’80, hanno riguardato scelte urbanistiche e investimenti infrastrutturali effettuati (o che avrebbero dovuto essere effettuati) in alcune città italiane (Torino, Genova, Firenze, Roma, Palermo, Cagliari). Faremo riferimento inoltre ad una ricerca [Pirré 1992] sui due processi decisionali relativi allo svolgimento dei mondiali di calcio in Italia nel 1990 (costruzione e ristrutturazione di 12 stadi e gli investimenti in opere pubbliche per 6 mila mld). I casi hanno caratteristiche diverse, il più delle volte riguardano anche decisioni di spesa pubblica in aggiunta a quelle strettamente regolative.

Le inchieste giudiziarie hanno messo in rilievo quanto profondo sia stato negli anni ’80 il nesso tra politiche istituzionali, strategie di partito, interessi privati. Quello che è stato chiamato con efficace neologismo Tangentopoli. L’esistenza di più ricerche che hanno esaminato decisioni pubbliche in tema urbanistico di un certo interesse locale e nazionale costituisce quindi un’occasione preziosa per indagare quanto profondo possa essere stato il guasto provocato da certe scelte; e valutare quanta parte delle decisioni prese possa essere interpretata come risultato casuale, frutto della interazione di più attori o, al contrario, scelta in qualche misura prevedibile fin dalla fase iniziale per la presenza di attori particolarmente influenti.

Ci siamo posti degli interrogativi: è possibile individuare un set stabile di attori (di tipi attori) nelle decisioni esaminate? È possibile isolare una modalità di interazione generalizzabile che precostituisce gli esiti finali delle decisioni? Sono domande legittime sia per lo studioso di scienza della politica che per qualsiasi cittadino che si ritrova a valutare le scelte compiute nelle nostre città per l’utilizzo dello spazio pubblico e privato.

A questo proposito, l’architetto Renzo Piano, uso a risolvere problemi tecnici e lobbistici in varie parti del mondo, ha spesso sottolineato come la cattiva qualità delle nostre periferie urbane ed in genere delle nostre città sia da imputare anche alla frequentazione dei corridoi dei partiti da parte degli urbanisti di turno, cui si aggiunge un grado eccessivo di improvvisazione tecnica ed organizzativa da parte della pubblica amministrazione. È un giudizio che contiene gran parte degli elementi in gioco: i partiti, le pubbliche amministrazioni, i tecnici-esperti urbanisti. Ma è veramente così? Le regole del gioco sono state così pesantemente condizionate da un copione in gran parte scritto e prevedibile?

Sarebbe difficile dare una risposta univoca e definitiva anche se si fosse in possesso di molti elementi di analisi. Le ricerche qui esaminate, comunque, possono aiutarci. La scelta più ragionevole ci è sembrata quella di rivedere i punti più interessanti che emergono ad una lettura comparata, nel tentativo di mettere insieme i molti attori e la pluralità di interazioni.

Complessivamente, negli anni ’80 siamo stati in presenza di attori politici poco “differenziati”, che tendono a svolgere contemporaneamente funzioni politiche (scelte discrezionali), statali (logiche di partito al posto dell’amministrazione), di mercato (tramite il potere di influenza sui soggetti economici collaterali: aziende pubbliche, imprese cooperative). Quindi: abbiamo incontrato soggetti che erano guidati da logiche che sulla base delle norme formali avremmo dovuto trovare distinte. Attori (politici, talvolta anche economici) che hanno condizionato fortemente le logiche d’azione degli altri, impedendo la ricchezza delle variazioni possibili.

Tuttavia, va detto che se è vero che gli attori hanno utilizzato logiche promiscue, sono anche mancate le arene dove le regole del gioco potevano permettere a soggetti diversi da quelli incontrati di agire con logiche diverse da quelle riscontrate. È stata una mancanza oggettiva, causata dalle convenienze degli attori alla conservazione dell’esistente e, ovviamente, dall’espulsione di attori (quando vi erano) che avrebbero potuto portare logiche differenti (nel caso di Torino, per es., viene impedito ad un’impresa francese di partecipare ad una gara d’appalto). In tal modo, individuare il nucleo forte degli attori dominanti permette di individuare una logica di azione che, si può ipotizzare, tenderà a ripetersi più volte in futuro con modalità analoghe.

Pur valutando i cambiamenti intervenuti negli ultimi anni, non si vede come caratteristiche così radicate possano velocemente essere superate. Ci troveremmo, quindi, nella condizione di prevedere una fase non breve nella quale sarà difficile immaginare attori economici e politici che agiscano secondo regole di comportamento differente.

Ecco come è organizzato il testo. Il cap. 1 (I Processi Decisionali) è dedicato all’illustrazione dei casi. Per ognuno di essi sottoponiamo anche una breve ricostruzione. La comparazione è nel cap. 2. (Uno Sguardo di Sintesi). Il cap. 3 (A Futura Memoria) è composto di due paragrafi. Il primo propone degli indicatori della qualità dei processi decisionali in tema urbanistico e lavori pubblici, ricavati dai casi esaminati: consigli per un eventuale Osservatorio su questa area di policy. Il secondo tratta di alcune questioni di metodo: la ricostruzione della realtà ad opera del ricercatore sociale non può non essere una convenzione. Per evitare abbagli imperdonabili si dovrebbe tracciare una linea di ricerca chiara che permetta di ridurre l’errore a livelli accettabili. L’esperienza di ricerca degli anni scorsi mi ha suggerito alcune soluzioni che vanno, penso, in questa direzione.

Bibliografia

Almond-Powell 1988, Politica comparata, Bologna: Il Mulino

Cazzola F., Le affinità elettive: partiti e potere municipale, in Polis: ricerche e studi su società e politica in Italia, 2 (1991); p. 267-300

Dente B.  1989, Politiche pubbliche e pubblica amministrazione, Rimini: Maggioli

Etzioni A., 1991, A Responsive Society: Collected Essays on Guiding Deliberate Social Change. San Francisco: Jossey-Bass Publishers.

Etzioni A., 1993, The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda. New York: Crown Publishers, Inc. 

Lindblom, Charles E. (1959), The science of ‘muddling through’. Public Administration Review, 19, pp. 79–88. 

Lindblom, Charles E. (1979), Still muddling, not yet through “Public Administration Review”, 39, pp. 517–526. 

Onida F. 1992- Un’economia di collusione: il nostro sottosviluppo- Il Giornale dei libri- Novembre.

Pizzorno A.- 1992- Introduzione a della Porta D.- Lo scambio occulto. Bologna: Il Mulino.

Sartori G. 1992- Denaro sporco, denaro pulito- Corriere della sera 27 Maggio

Note


[1] Per difetto di memoria ricordo solo alcuni degli autori: Paolo Fareri per lo Stadio di Cagliari, Luigi Bobbio (?) per il Palazzo di Giustizia di Torino, Riolo (?) per il risanamento della costa di sud-est di Palermo. Gli altri casi riguardavano le Colombiadi di Genova, lo SDO (Sistema Direzionale Orientale) di Roma, il caso Fiat- La Fondiaria per lo sviluppo urbanistico di Firenze.

[2] Costruzione e ristrutturazione degli stadi e realizzazione delle infrastrutture ritenute necessarie.

[3] Franco Cazzola, Ordinario di Scienza della Politica, era stato assessore al Comune di Catania e poi alla Regione Toscana. La sua esperienza amministrativa gli permetteva di guardare il sistema politico dall’interno.  

[4] Negli anni ho perso il riferimento bibliografico specifico sulla proposta dello studioso statunitense. Così Wikipedia alla voce Hugh Heclo: “In 1978, he invented the concept of an issue network, used to describe loose alliances between interest groups, organizations, and economic actors that attempt to influence policy development.”

[5] Il tema sarà ripreso nel Cap. 3. La maggiore o minore differenziazione testimonia di una maggiore o minore specializzazione. L’osservazione può essere usata in chiave ideologica se si sostiene la superiorità ontologica dell’una o dell’altra. Ricordo uno scambio di battute durante una lezione alla Columbia University tra una studentessa cinese ed un docente statunitense: al docente che magnificava il sistema giudiziario della Common Law la studentessa contrapponeva l’usanza del Consiglio dei Saggi dei villaggi rurali in Cina: dunque, quale è il sistema più adatto? 

[6]Traduz. frase apertura:”Il caso non è un male: è la manifestazione della volontà divina quando l’uomo è indeciso.” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

Indice

I Puntata (Premessa; Introduzione: a) Alcuni temi della letteratura; b) I case-study esaminati; Bibliografia; Note).

II Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.1. Genova: le Colombiadi; 1.2. Roma Capitale; Bibliografia; Note).

III Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.3. Palermo: una costa lunga decenni; Bibliografia; Note).

IV Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.4. Torino: Il Palazzo di Giustizia; 1.4.1. Alcune comparazioni tra il caso torinese e quello palermitano; Bibliografia; Note).

V Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.5. Lo stadio di Cagliari; 1.6. Firenze: il caso Fiat- La Fondiaria; Bibliografia; Note).

VI Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.7. Alcune Considerazioni; 1.8. Italia ’90; Bibliografia; Note).

VII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1. Le caratteristiche dell’Area di Policy; 2.1.1. Aziende Pubbliche e PPSS; Bibliografia; Note)

VIII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1.2. La Società Civile; 2.1.3. I Partiti; 2.2.Politica, Economia, Identità Sociale; Bibliografia; Note)

IX Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.3. Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione; Bibliografia; Note)

X Puntata (Capitolo 3. A futura memoria; 3.1. Gli indicatori di policy: a) il mercato, b) la pubblica amministrazione, c) la discrezionalità politica; 3.2. Alcune questioni di metodo: a) il sistema oppositivo, b) universo convenzionale; Bibliografia; Note)

Nato nel 1955, Laurea in Scienze Politiche. Al suo attivo pubblicazioni a stampa, progetti e rapporti di ricerca, missioni di lavoro in Venezuela, Russia, Ucraina, un lungo soggiorno di studio e lavoro negli Stati Uniti.

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